走向统一 城乡建设用地市场构建的理论逻辑与实践路径

一、引言：城乡二元土地制度的困境与变革需求

长期以来，中国城乡二元土地制度在支撑快速城镇化与工业化的也积累了深刻的矛盾。城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，两者在权利能级、流转规则、收益分配等方面存在显著差异。这种双轨制导致集体建设用地难以直接入市，农民土地权益受限，土地资源配置效率低下，并催生了隐形土地市场与大量社会纠纷。在此背景下，建立城乡统一的建设用地市场成为深化土地制度改革、促进城乡融合发展的关键议题。张安录教授等所著《建立城乡统一的建设用地市场研究》（ISBN 978-7-5218-1748-5）正是对这一重大现实命题的系统性回应。

二、城乡统一建设用地市场的理论内涵与目标定位

所谓城乡统一的建设用地市场，并非简单的“同地同权同价”口号，而是指在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权交易、同价流转，构建起规则统一、竞争有序、交易安全、监管有效的现代土地市场体系。其核心目标包括：一是破除制度性歧视，赋予农民更完整的土地财产权利；二是优化土地资源配置，缓解城市建设用地指标紧缺与农村建设用地闲置浪费并存的矛盾；三是通过要素市场化改革重塑城乡关系，推动乡村振兴与新型城镇化协同共进。

三、现实瓶颈：阻碍统一市场形成的主要障碍

尽管新《土地管理法》已为集体经营性建设用地入市打开法律通道，但实践中仍面临诸多挑战。第一， 产权制度不健全：集体土地所有权、资格权、使用权“三权分置”尚在探索，产权主体虚置、权能不清问题突出。第二， 市场规则不统一：集体建设用地在交易程序、价格形成、税收金融、登记颁证等方面缺乏与国有土地衔接的细则，易引发不公平竞争。第三， 收益分配机制失衡：政府、村集体、农民个体之间的增值收益分配缺乏规范，农民获得感不强。第四， 规划与用途管制滞后：部分村庄规划缺失，与国土空间规划脱节，导致集体建设用地难以有效整合入市。第五， 配套制度不完善：如社保、财政、金融、司法等领域的协同改革不足，增加了市场风险。

四、路径探索：从理论构建到机制设计

张安录等著述结合经济学、管理学与法学视角，提出了多维度的改革路径。其一， 夯实产权基础：加快集体土地确权登记颁证，明确入市主体，探索农民集体作为土地所有权人的有效实现形式。其二， 统一市场规则：建立城乡统一的建设用地交易平台，制定统一的出让、租赁、作价出资等规则，完善地价体系与信息公开机制。其三， 优化收益分配：构建“国家税收+集体留存+农民所得”的合理分配框架，通过土地增值税、入市调节金等工具平衡各方利益。其四， 强化规划引领：将集体建设用地纳入国土空间规划统一管理，实行用途管制与年度供应计划，避免盲目入市。其五， 深化配套改革：协同推进户籍、社保、财税、金融改革，设立风险防控机制，保障农民长远生计。

五、市场调查与实证发现

为验证理论框架，相关研究团队在全国多个试点地区开展了深入的市场调查。调查显示：在浙江德清、广东南海、四川成都等地，集体经营性建设用地入市有效激活了农村土地资产，增加了农民收入，吸引了产业投资。例如，德清通过“同权同价”出让集体经营性建设用地用于旅游、文创等项目，村集体和农民获得长期租金与分红。但调查也暴露问题：部分地区入市地块碎片化、基础设施配套不足，银行贷款难落实，农民对入市流程参与度低。这些实证结果说明，统一市场建设需因地制宜，配套政策必须系统集成。

六、结论与展望

建立城乡统一的建设用地市场是一项长期而复杂的系统性工程，既需要顶层设计的法治保障，也需要基层创新的实践智慧。张安录等学者的研究为这一改革提供了坚实的理论支撑与实证依据。应在巩固试点经验基础上，加快修订相关法律法规，全面打通城乡土地要素流动堵点，最终实现土地资源的高效配置与城乡共荣。唯有如此，才能真正让农民分享城镇化红利，为高质量发展注入持久动力。